Παρόντες:

• Ελένη Μαύρου, πρόεδρος
• Γιώργος Τ. Γεωργίου
• Ευανθία Σάββα
• Νίκος Νουρής
• Πανίκος Λεωνίδου

Η Κοινοβουλευτική Επιτροπή Εσωτερικών επανεξέτασε σε συνεδρία της, που πραγματοποιήθηκε στις 29 Ιουλίου 2019, τον πιο πάνω νόμο, τον οποίο ψήφισε η Βουλή των Αντιπροσώπων στις 5 Ιουλίου 2019 και ο οποίος αναπέμφθηκε από τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας κατ’ επίκληση του άρθρου 51.1 του Συντάγματος της Κυπριακής Δημοκρατίας.  Στη συνεδρίαση αυτή κλήθηκαν και παρευρέθηκαν ενώπιον της επιτροπής εκπρόσωποι του Τμήματος Αρχείου Πληθυσμού και Μετανάστευσης του Υπουργείου Εσωτερικών και της Νομικής Υπηρεσίας της Δημοκρατίας.

          Όπως είναι γνωστό, με το σχετικό νομοσχέδιο που κατατέθηκε στη Βουλή, πριν από την ψήφιση του αναπεμφθέντος νόμου, εσκοπείτο η τροποποίηση του περί Αλλοδαπών και Μεταναστεύσεως Νόμου για την ορθότερη εναρμόνισή του με την Οδηγία 2011/98/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 13ης Δεκεμβρίου 2011 σχετικά με ενιαία διαδικασία υποβολής αίτησης για τη χορήγηση στους υπηκόους τρίτων χωρών ενιαίας άδειας διαμονής και εργασίας στην επικράτεια κράτους μέλους και σχετικά με κοινό σύνολο δικαιωμάτων για τους εργαζομένους από τρίτες χώρες που διαμένουν νομίμως σε κράτος μέλος.

          Υπενθυμίζεται ότι κατά την ψήφιση του πιο πάνω νομοσχεδίου από την ολομέλεια του σώματος η Βουλή υιοθέτησε σχετική τροπολογία που υποβλήθηκε ενώπιόν της, διαφοροποιώντας το αρχικό νομοσχέδιο, έτσι ώστε να εισαχθεί στην υπό τροποποίηση βασική νομοθεσία σχετική πρόνοια, ώστε η Δημοκρατία να έχει τη διακριτική ευχέρεια ρύθμισης ή/και περιορισμού της πρόσβασης των εργαζομένων που προέρχονται από τρίτες χώρες στο δικαίωμα αγοράς ακίνητης ιδιοκτησίας για σκοπούς στέγασης ή στην επιβολή όρων ή περιορισμών αυτού.

          Οι λόγοι της αναπομπής του υπό αναφορά νόμου, όπως αυτοί αναφέρονται στην επιστολή του Προέδρου της Δημοκρατίας προς τον Πρόεδρο της Βουλής των Αντιπροσώπων, ημερομηνίας 18 Ιουλίου 2019, οι οποίοι παρατίθενται αυτούσιοι και κατά το δυνατό αυτολεξεί, είναι οι ακόλουθοι:

«1.  Η Οδηγία 2011/98/ΕΕ^[1] προβλέπει τα ακόλουθα, στο Άρθρο 2 αυτής:

“1. Οι εργαζόμενοι τρίτων χωρών που αναφέρονται στο άρθρο 3 παράγραφος 1 στοιχεία β) και γ) απολαύουν ίσης μεταχείρισης με τους υπηκόους του κράτους μέλους στο οποίο διαμένουν όσον αφορά: […]

(ζ) την πρόσβαση σε αγαθά και υπηρεσίες και την απόκτηση αγαθών και υπηρεσιών που προσφέρονται στο κοινό συμπεριλαμβανομένων των διαδικασιών στέγασης σύμφωνα με το εθνικό δίκαιο, υπό την επιφύλαξη της ελευθερίας σύναψης συμβάσεων σύμφωνα με το ενωσιακό δίκαιο και το εθνικό δίκαιο:

[...]

                   2. Τα κράτη μέλη μπορούν να περιορίζουν την ίση μεταχείριση:

[…]

(δ) Όσον αφορά την παράγραφο 1 στοιχείο ζ):

[...]

(ii) περιορίζοντας την πρόσβαση στη στέγαση.”.

Η δυνητική ευχέρεια την οποία χορηγεί στα κράτη μέλη το προαναφερόμενο Άρθρο 12.2.δ.ii) αντιγράφηκε στο προηγούμενο άρθρο 18ΦΓ(8) του περί Αλλοδαπών και Μεταναστεύσεως Νόμου^[2],πλην όμως -διά του ΕU ΡΙLΟΤ (2018) 9376 και ημερ. 12.12.2018- οι Υπηρεσίες της Ευρωπαϊκής Επιτροπής υπέβαλαν στις κυπριακές αρχές τη θέση ότι το άνω Άρθρο 18ΦΓ(8) συνιστά εσφαλμένη εναρμόνιση με το άνω Άρθρο 12.2.δ.ii), υπό την έννοια ότι τα κράτη μέλη επιτρέπεται να περιορίζουν την ίση μεταχείριση μεταξύ ημεδαπών και υπηκόων τρίτων χωρών (οι οποίοι εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της Οδηγίας 2011/98/ΕΕ) μόνο όσον αφορά τις διαδικασίες στέγασης, χωρίς να απαγορεύουν σε αυτούς τους υπηκόους τρίτων χωρών αυτό καθ’ εαυτό το δικαίωμα αγοράς ακίνητης ιδιοκτησίας για σκοπούς στέγασης.

 Το αρμόδιο Υπουργείο Εσωτερικών, με τη σύμφωνη γνώμη της Νομικής Υπηρεσίας, συμφώνησε με την άνω τοποθέτηση των Υπηρεσιών της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, ως εκ τούτου, προώθησε νομοσχέδιο το οποίο κατατέθηκε στην Ολομέλεια της Βουλής των Αντιπροσώπων την 31.5.2019 και το οποίο πρότεινε τη διαγραφή του (εναρμονιστικά εσφαλμένου) άρθρου 18ΦΓ(8).

Αντί της προτεινόμενης από την Κυβέρνηση διαγραφής, η Βουλή των Αντιπροσώπων τελικώς αντικατέστησε το άρθρο 18ΦΓ(8) -διά του αναπεμπόμενου Νόμου- με το ακόλουθο νέο εδάφιο:

“Ανεξάρτητα από τις διατάξεις της παραγράφου (ζ) του εδαφίου (1), η Δημοκρατία έχει τη διακριτική ευχέρεια ρύθμισης ή/και περιορισμού της πρόσβασης των εργαζομένων τρίτων χωρών στο δικαίωμα αγοράς ακίνητης ιδιοκτησίας για σκοπούς στέγασης ή στην επιβολή όρων ή περιορισμών αυτού.”.

Η άνω ψηφισθείσα διάταξη [“το νέο άρθρο 18ΦΓ(8)”] πάσχει νομικά, για τους ακόλουθους λόγους:

Πέραν του ότι η ψηφισθείσα διάταξη θα έπρεπε να αριθμηθεί -αμέσως μετά τα πρώτα εισαγωγικά- ως εδάφιο (8), χορηγεί στη Δημοκρατία την ευχέρεια ρύθμισης ή/και περιορισμού δικαιώματος από τη “Δημοκρατία”, προφανώς εννοώντας τις προς τούτο αρμόδιες αρχές της.

Δεδομένου ότι το δικαίωμα κτήσης ακίνητης ιδιοκτησίας, από υπηκόους τρίτης χώρας, ρυθμίζεται από τον περί Κτήσης Ακίνητης Ιδιοκτησίας (Αλλοδαποί) Νόμο (Κεφ. 109), ως τροποποιήθηκε, το νέο άρθρο 18ΦΓ(8) μάλλον υπονοεί τη Βουλή των Αντιπροσώπων ως την αρμόδια αρχή της Δημοκρατίας, προς ρύθμιση ή/και περιορισμό του σχετικού δικαιώματος των υπηκόων τρίτων χωρών ^[3].

Η άνω ψηφισθείσα διάταξη [“το νέο άρθρο 18ΦΓ(8)”] πάσχει νομικά, για τους ακόλουθους λόγους:

Αφού, λοιπόν, το νέο άρθρο 18ΦΓ(8) εξουσιοδοτεί τη Βουλή των Αντιπροσώπων να ρυθμίσει ή/και περιορίσει το σχετικό δικαίωμα νομοθετώντας, το εν λόγω άρθρο είναι πλεονασματικό, διότι αυτή η ευχέρεια υπερκαλύπτεται από τη γενική εξουσία του νομοθετείν, η οποία χορηγείται στη Βουλή των Αντιπροσώπων από το Άρθρο 61 του Συντάγματος.

Περαιτέρω, το νέο άρθρο 18ΦΓ(8) μεταφέρει εσφαλμένα τη διακριτική ευχέρεια που χορηγεί στα κράτη μέλη το άνω Άρθρο 12.2.δ).ii) της Οδηγίας 2011/98/ΕΕ καθότι, ενώ θα έπρεπε μόνο να περιορίζει την ίση μεταχείριση μεταξύ ημεδαπών και υπηκόων τρίτων χωρών (οι οποίοι εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της Οδηγίας 2011/98/ΕΕ) όσον αφορά τις διαδικασίες στέγασης, τελικώς χορηγεί στις αρμόδιες αρχές της Δημοκρατίας την (ευρύτερη) διακριτική ευχέρεια ρύθμισης ή/και περιορισμού της πρόσβασης των εν λόγω υπηκόων τρίτων χωρών στο δικαίωμα αγοράς ακίνητης ιδιοκτησίας για σκοπούς στέγασης ή στην επιβολή όρων ή περιορισμών αυτού.

          Συνάγεται ότι, ενώ η Κυβέρνηση προώθησε νομοσχέδιο προς άρση της εσφαλμένης μεταφοράς του Άρθρου 12.2.δ).ii) της Οδηγίας 2011/98/ΕΕ από το προηγούμενο άρθρο 18ΦΓ(8) του περί Αλλοδαπών και Μεταναστεύσεως Νόμου, η Βουλή των Αντιπροσώπων τελικώς αντικατέστησε το τελευταίο αυτό άρθρο με νέο το οποίο και πάλι συνιστά εσφαλμένη εναρμόνιση με το προαναφερόμενο Άρθρο της Οδηγίας 2011/98/ΕΕ, διότι εκ νέου προβλέπει περιορισμό ο οποίος είναι υπέρ το δέον ευρύς σε σχέση με αυτόν που επιτρέπει το άνω Άρθρο της Οδηγίας.

          Υπενθυμίζεται ότι, κατά τη συζήτηση ενώπιον της αρμόδιας Κοινοβουλευτικής Επιτροπής Εσωτερικών όπου συζητήθηκε το νομοσχέδιο βάσει του οποίου ψηφίστηκε ο αναπεμπόμενος Νόμος, ο εκπρόσωπος της Νομικής Υπηρεσίας επεσήμανε ότι αντενδείκνυται η θέσπιση της διάταξης που παρατίθεται στον αναπεμπόμενο Νόμο.

          Συγκεκριμένα, η έκθεση ημερ. 2.7.2019 της εν λόγω Επιτροπής αναφέρει τα εξής:

“Στο πλαίσιο της συζήτησης του νομοσχεδίου από την επιτροπή την τελευταία απασχόλησε μεταξύ άλλων κατά πόσο κρίνεται σκόπιμο να εισαχθούν στην υπό τροποποίηση βασική νομοθεσία ρυθμίσεις, ώστε η Δημοκρατία να έχει τη διακριτική ευχέρεια ρύθμισης ή/και περιορισμού της πρόσβασης των εργαζομένων που προέρχονται από τρίτες χώρες στο δικαίωμα αγοράς ακίνητης ιδιοκτησίας για σκοπούς στέγασης ή στην επιβολή όρων ή περιορισμών αυτού.

Ο εκπρόσωπος της Νομικής Υπηρεσίας της Δημοκρατίας, τοποθετούμενος στο υπό αναφορά ζήτημα, δήλωσε στην επιτροπή ότι η πιο πάνω αναφερόμενη πρόνοια της Οδηγίας 201.1/98/ΕΕ έχει δυνητικό χαρακτήρα και ως εκ τούτου εναπόκειτο στη Δημοκρατία τυχόν υιοθέτησή της στην εσωτερική έννομη τάξη. Επ’ αυτού ο ίδιος εκπρόσωπος επισήμανε ότι υιοθέτησή της στην εθνική νομοθεσία με λεκτική διατύπωση διαφορετική από αυτή που περιλαμβάνεται στο κείμενο της εν λόγω Οδηγίας ενέχει κινδύνους όσον αφορά την ορθή εναρμόνιση με το ενωσιακό δίκαιο, δεδομένου ότι ενδέχεται να προκληθεί σοβαρή εκτροπή από τα όρια της διακριτικής ευχέρειας της Δημοκρατίας για την επιβολή περιορισμών στην ίση μεταχείριση των εργαζομένων που προέρχονται από τρίτες χώρες.”.

Επιπρόσθετα, όταν τα κράτη μέλη ισχυρίζονται ότι ενεργούν ασκώντας διακριτική ευχέρεια την οποία τους χορηγεί διάταξη του δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, τότε οφείλουν να εφαρμόζουν και το Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης^[4], ο οποίος -μεταξύ άλλων- προστατεύει το δικαίωμα ιδιοκτησίας διά του Άρθρου 17.1 αυτού.

Συνάγεται ότι το νέο άρθρο 18ΦΓ(8) συνιστά παράβαση, όχι μόνο της Οδηγίας 2011/98/ΕΕ, αλλά και, ενδεχομένως, του άνω Άρθρου 17.1 του Χάρτη.

Σε περίπτωση, όπως αυτής του νέου άρθρου 18ΦΓ(8), όπου το εθνικό κοινοβούλιο θεσπίζει διάταξη η οποία είναι ασύμβατη με το δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, όλες οι κρατικές αρχές και πολιτειακοί φορείς του οικείου κράτους μέλους οφείλουν να αφήσουν τη διάταξη καταρχάς ανεφάρμοστη^[5]  και τελικώς να μεριμνήσουν για την κατάργησή της^[6].

Καταληκτικά, συμπεραίνεται ότι η Βουλή των Αντιπροσώπων τελεί -βάσει του δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης- υπό δέσμια εξουσία να καταργήσει το νέο άρθρο 18ΦΓ(8) ως ασύμβατο με το δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης και, αν δεν το πράξει, να το αφήσει εν πάση περιπτώσει ανεφάρμοστο, αυτή δε την τελευταία υποχρέωση έχει και η εκτελεστική εξουσία η οποία, συνεπώς, δε δικαιούται να προωθήσει νομοσχέδιο προς ρύθμιση των θεμάτων ή/και περιορισμό του δικαιώματος το οποίο πραγματεύεται το νέο άρθρο 18ΦΓ(8).

          2. Με βάση τα προαναφερόμενα, εισηγούμαι όπως η Βουλή των Αντιπροσώπων μη εμμείνει στην απόφασή της, αποδεχόμενη την Αναπομπή.  Παρακαλείται η αρμόδια Κοινοβουλευτική Επιτροπή να ακούσει, σχετικά με την παρούσα Αναπομπή, τον Υπουργό Εσωτερικών και τον Γενικό Εισαγγελέα της Δημοκρατίας.».

          Κατά την εξέταση του αναπεμφθέντος νόμου ο εκπρόσωπος της Νομικής Υπηρεσίας της Δημοκρατίας αναφέρθηκε μεταξύ άλλων στους λόγους για τους οποίους κρίθηκε σκόπιμη η αναπομπή του νόμου, στη βάση της πιο πάνω επιστολής του Προέδρου της Δημοκρατίας, επαναλαμβάνοντας ότι η ψηφισθείσα νομοθεσία ενέχει κινδύνους όσον αφορά την ορθή εναρμόνιση με το ενωσιακό δίκαιο, δεδομένου ότι ενδέχεται να συνιστά σοβαρή εκτροπή από τα όρια της διακριτικής ευχέρειας της Δημοκρατίας για την επιβολή περιορισμών στην ίση μεταχείριση των εργαζομένων που προέρχονται από τρίτες χώρες σύμφωνα με τη σχετική πρόνοια της Οδηγίας 2011/98/ΕΕ.   

          Στο στάδιο της εξέτασης του αναπεμφθέντος νόμου από την επιτροπή υποβλήθηκαν από τους βουλευτές ερωτήσεις σε σχέση με τους λόγους της αναπομπής και ζητήθηκαν πρόσθετα στοιχεία και επεξηγήσεις σε σχέση με τις πρόνοιες της υπό αναφορά Οδηγίας που αφορούν τον περιορισμό της ίσης μεταχείρισης των εργαζομένων που προέρχονται από τρίτες χώρες όσον αφορά την πρόσβασή τους στις διαδικασίες στέγασης. 

          Η Κοινοβουλευτική Επιτροπή Εσωτερικών, αφού έλαβε υπόψη της όλα όσα τέθηκαν ενώπιόν της, ομόφωνα αποφάσισε να εισηγηθεί στην ολομέλεια της Βουλής την αποδοχή της αναπομπής και την επαναθέσπιση του αναπεμφθέντος νόμου, υποβάλλοντας στην ολομέλεια του σώματος για ψήφιση νέο κείμενο, το οποίο θα διαλαμβάνει ότι η Δημοκρατία θα δύναται να περιορίσει την ίση μεταχείριση μεταξύ των πολιτών της Δημοκρατίας και των πιο πάνω αναφερόμενων εργαζομένων τρίτων χωρών όσον αφορά τις διαδικασίες στέγασης.  

          Σημειώνεται ότι με τις πιο πάνω εισηγήσεις συμφώνησαν τόσο οι εκπρόσωποι του Τμήματος Αρχείου Πληθυσμού και Μετανάστευσης του Υπουργείου Εσωτερικών όσο και ο εκπρόσωπος της Νομικής Υπηρεσίας της Δημοκρατίας. 

         

  

29 Ιουλίου 2019

 

---

^[1] Οδηγία 2011/98/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 13^ης Δεκεμβρίου 2011 σχετικά με ενιαία διαδικασία υποβολής αίτησης για τη χορήγηση στους υπηκόους τρίτων χωρών ενιαίας άδειας διαμονής και εργασίας στην επικράτεια κράτους μέλους και σχετικά με κοινό σύνολο δικαιωμάτων για τους εργαζομένους από τρίτες χώρες που διαμένουν νομίμως σε κράτος μέλος.

^[2] Το εν λόγω άρθρο παρατίθεται στον περί Αλλοδαπών και Μεταναστεύσεως (Τροποποιητικό) (Αρ. 3) Νόμο του 2014 (Ν.129(1)/2014).

^[3]  Όταν η Βουλή των Αντιπροσώπων νομοθετεί, θεωρείται ότι γνωρίζει τους προϋπάρχοντες Νόμους: απόφαση Ανώτατου Δικαστηρίου ημερ. 15.10.1976 στις συνεκδικαζόμενες Αναθεωρητικές Εφέσεις αρ. 126, 127 και 128.

^[4] Απόφαση Δικαστηρίου Ευρωπαϊκής Ένωσης ημερ. 9.3.2017 στην Υπόθεση C-406/15.

^[5] Απόφαση Δικαστηρίου Ευρωπαϊκής Ένωσης ημερ. 4.12.2018 στην Υπόθεση C-378/17.

^[6] Απόφαση (τότε) Δικαστηρίου Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων ημερ. 2.7.1996 στην Υπόθεση C-290/94.