Παρόντες:

• Γεώργιος Γεωργίου, πρόεδρος                  
• Δημήτρης Δημητρίου                                    
• Άριστος Δαμιανού                                        
• Ευανθία Σάββα                                             
• Ανδρέας Πασιουρτίδης
• Χριστιάνα Ερωτοκρίτου
• Πανίκος Λεωνίδου

 

          Η Κοινοβουλευτική Επιτροπή Νομικών επανεξέτασε τον πιο πάνω νόμο, τον οποίο ψήφισε η Βουλή των Αντιπροσώπων στις 5 Ιουλίου 2019 και ο οποίος αναπέμφθηκε από τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας κατ’ επίκληση του άρθρου 51.1 του συντάγματος,  σε συνεδρία της που πραγματοποιήθηκε στις 12 Ιουλίου 2019.

          Υπενθυμίζεται ότι ο αναπεμφθείς νόμος κατατέθηκε υπό τη μορφή πρότασης νόμου από τον Πρόεδρο της Βουλής των Αντιπροσώπων κ. Δημήτρη Συλλούρη εκ μέρους όλων των κοινοβουλευτικών κομμάτων.

          Όπως είναι γνωστό, με τον αναπεμφθέντα νόμο σκοπείται η τροποποίηση του συντάγματος της Κυπριακής Δημοκρατίας, ώστε να διασφαλισθεί συνταγματικά η οικονομική αυτονομία της νομοθετικής εξουσίας με την κατάρτιση του προϋπολογισμού της αυτόνομα και χωρίς την εμπλοκή της εκτελεστικής εξουσίας. 

          Οι λόγοι της αναπομπής όπως αυτοί εκτίθενται στην επιστολή του Προέδρου της Δημοκρατίας προς τον Πρόεδρο της Βουλής των Αντιπροσώπων, ημερομηνίας 11 Ιουλίου 2019, παρατίθενται πιο κάτω αυτούσιοι:

          «Ο αναπεμπόμενος Νόμος, μεταξύ άλλων, προσθέτει στο Άρθρο 167 του Συντάγματος την ακόλουθη νέα παράγραφο (7):

«(7) Παρά τις διατάξεις της παραγράφου (1), ο προϋπολογισμός της Βουλής των Αντιπροσώπων συνιστά προϋπολογισμό διακριτό του προϋπολογισμού της Δημοκρατίας, ο οποίος συντάσσεται από τον Πρόεδρο της Βουλής των Αντιπροσώπων βάσει των ευρύτερων δημοσιονομικών συνθηκών των εκάστοτε καθοριζομένων από την Εκτελεστική Εξουσία ανωτάτων ορίων δαπανών, εγκρίνεται από τη Βουλή των Αντιπροσώπων δι’ αποφάσεως λαμβανομένης κατά τη συνήθη διαδικασία και ακολούθως άνευ μεταβολής καταχωρίζεται στον προϋπολογισμό της Δημοκρατίας για το οικονομικό έτος το οποίο ούτος αφορά, με τη δημοσίευσή του δε στην Επίσημη Εφημερίδα της Δημοκρατίας καθίσταται κατά πάντα εκτελεστός.».

          Όπως ανέφερε ο Γενικός Εισαγγελέας της Δημοκρατίας με συναφή γνωμάτευσή του, η άνω παράγραφος συνεπάγεται αύξηση των εξόδων του προϋπολογισμού, συνεπώς, σύμφωνα με το Άρθρο 80.2 του Συντάγματος, η νομοθετική θέσπισή της ήταν επιτρεπτή μόνο υπό την προϋπόθεση της πρότερης συναίνεσης της Κυβέρνησης ως προς την ακριβή διατύπωσή της.

          Εντούτοις, η Βουλή των Αντιπροσώπων δεν τήρησε το άνω Άρθρο 80.2 του Συντάγματος, διότι δεν εξασφάλισε – προ της ψήφισης του αναπεμπόμενου Νόμου – την έγκριση της Κυβέρνησης ως προς την ακριβή διατύπωση της πρότασης Νόμου στην οποία ο Νόμος βασίστηκε.

          Ενδεικτική προς τούτο είναι η σχετική έκθεση της Κοινοβουλευτικής Επιτροπής Νομικών ημερ. 24.6.2019, η οποία αναφέρει (στην σελ. 2 αυτής) ότι οι εκπρόσωποι του Υπουργείου Οικονομικών διαμήνυσαν τη σύμφωνη γνώμη του Υπουργού τους «επί της φιλοσοφίας της προτεινόμενης ρύθμισης», όπερ σημαίνει ότι η Βουλή των Αντιπροσώπων δεν εξασφάλισε τη γραπτή έγκριση της Κυβέρνησης ως προς την ακριβή διατύπωση του αναπεμπόμενου Νόμου.

          Επίσης, με επιστολή του Υπουργείου Οικονομικών, η Κυβέρνηση πρότεινε γραπτώς, στη Βουλή των Αντιπροσώπων, συγκεκριμένη διατύπωση της εν λόγω παραγράφου (7), αλλά η τελευταία προδήλως δεν ακολούθησε αυτή τη διατύπωση, αφού η νέα παράγραφος (7) του Άρθρου 167 του Συντάγματος παρακκλίνει – ως προς τη διατύπωσή της – από την κυβερνητική γραπτή εισήγηση.

          Συνάγεται ότι ο αναπεμπόμενος νόμος έχει ψηφιστεί σε παράβαση του Άρθρου 80.2 του Συντάγματος, διότι βασίστηκε σε πρόταση νόμου  οποία αυξάνει τις δαπάνες του προϋπολογισμού, χωρίς να προηγηθεί η αναγκαία προς τούτο κυβερνητική συναίνεση.

          Αναφορικά με τη διατύπωση, αυτή καθαυτή, της νέας παραγράφου (7) του Άρθρου 167 του Συντάγματος, αυτή ναι  μεν διασαφηνίζει ότι ο Πρόεδρος της Βουλής των Αντιπροσώπων συντάσσει τον προϋπολογισμό αυτής «βάσει των ευρύτερων δημοσιονομικών συνθηκών και των εκάστοτε καθοριζομένων από την Εκτελεστική Εξουσία ανωτάτων ορίων δαπανών», όπερ σημαίνει ότι ο Πρόεδρος δεσμεύεται από αυτές τις συνθήκες και όρια, δεν είναι όμως σαφές ότι την ίδια δέσμευση για την τήρηση των άνω συνθηκών και ορίων, έχει και η Ολομέλεια της Βουλής των Αντιπροσώπων όταν – κατά την εν λόγω παράγραφο (7) – εγκρίνει τον προϋπολογισμό του Κοινοβουλίου «δι’ αποφάσεως λαμβανομένης κατά τη συνήθη διαδικασία».

          Αντιθέτως, η διατύπωση την οποία πρότεινε η Κυβέρνηση ήταν σαφής ως προς το ότι η Βουλή των Αντιπροσώπων – ως Σώμα – αποφασίζει τα του προϋπολογισμού της με την επιφύλαξη των ανωτάτων ορίων δαπανών.

          Επίσης, η νέα παράγραφος (7) του Άρθρου 167 του Συντάγματος πάσχει από νομοτεχνικές αδυναμίες και ελλείψεις οι οποίες – στα πλαίσια της παρούσας Αναπομπής – είναι δυνατό να θεραπευτούν.

          Ενόψει των ανωτέρω, εισηγούμαι όπως η Βουλή των Αντιπροσώπων αποδεχτεί την παρούσα Αναπομπή, αντικαθιστώντας την νέα παράγραφο (7) του Άρθρου 167 του Συντάγματος με την ακόλουθη:

«7. Ανεξάρτητα από τις διατάξεις της παραγράφου 1 του παρόντος άρθρου και της παραγράφου 2 του άρθρου 80, αλλά τηρουμένου του δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης και τηρουμένων των ευρύτερων δημοσιονομικών συνθηκών και των εκάστοτε καθοριζομένων από την εκτελεστική εξουσία ανωτάτων ορίων δαπανών, ο προϋπολογισμός της Βουλής των Αντιπροσώπων –

(α)       συνιστά διακριτό μέρος του προϋπολογισμού της δημοκρατίας, και

(β)       συντάσσεται από τον Πρόεδρο της Βουλής των Αντιπροσώπων, και

(γ)       εγκρίνεται από Βουλή των Αντιπροσώπων με απόφαση της δια της οποίας επιφέρει οποιεσδήποτε τροποποιήσεις κρίνει σκόπιμες, η οποία απόφαση λαμβάνεται κατά τη συνήθη διαδικασία, και

(δ)       καταχωρίζεται άνευ μεταβολής στον προϋπολογισμό της Δημοκρατίας για το οικονομικό έτος το οποίο αυτός αφορά, με τη δε δημοσίευσή του στην Επίσημη Εφημερίδα της Δημοκρατίας καθίσταται κατά πάντα εκτελεστός.».

          Η άνω προτεινόμενη αναδιατύπωση της νέας παραγράφου (7) του Άρθρου 167 του Συντάγματος –

(α)       διασφαλίζει σαφώς και απερίφραστα ότι η Βουλή των Αντιπροσώπων θα συμμορφώνεται συνολικά ως Σώμα με τις ευρύτερες δημοσιονομικές συνθήκες και με τα εκάστοτε καθοριζόμενα από την εκτελεστική εξουσία ανώτατα όρια δαπανών,

(β)       διασαφηνίζει τα εξής εξυπακουόμενα, για σκοπούς επαρκέστερης ασφάλειας δικαίου:

-       ότι η νέα παράγραφος 7 ρυθμίζει θέματα με διαφορετικό τρόπο, από τα Άρθρα 167.1 και 80.2 του Συντάγματος, και υπερισχύει αυτών των δύο διατάξεων, και

-       ότι η εφαρμογή της νέας παραγράφου 7 δεν επιτρέπεται να θίγει το υπερισχύον δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης και, αν το πράξει, είναι το εν λόγω δίκαιο το οποίο υπερισχύει,

-       ότι η Ολομέλεια της Βουλής των Αντιπροσώπων εγκρίνει των προϋπολογισμό της όπως συντάσσεται από τον Πρόεδρό της, με τις όποιες τροποποιήσεις αυτή κρίνει σκόπιμες (τηρουμένων, βεβαίως, του δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, των ευρύτερων δημοσιονομικών συνθηκών και των εκάστοτε καθοριζομένων από την εκτελεστική εξουσία ανωτάτων ορίων δαπανών).

          Τέλος, εισηγούμαι την τροποποίηση και της νέας παραγράφου (8) του Άρθρου 167 του Συντάγματος, ώστε –

(α)       η αρίθμηση «(8)» να αντικατασταθεί από την αρίθμηση «8.», καθότι οι αριθμοί των παραγράφων του Συντάγματος δεν εντάσσονται σε παρενθέσεις, και

(β)       να προστεθεί, ακριβώς μετά τον αριθμό της παραγράφου, η φράση «Τηρουμένων των διατάξεων της παραγράφου 7», για να διασαφηνιστεί ότι ο προβλεπόμενος στην παράγραφο 8 Νόμος δέον να τηρεί τις επιφυλάξεις που αναφέρονται στην παράγραφο 7.»

          Στο στάδιο της επανεξέτασης του πιο πάνω νόμου, η επιτροπή αφού διεξήλθε τους προταθέντες λόγους αναπομπής και έλαβε υπόψη τις επιμέρους παρατηρήσεις που εμπεριέχονται στη σχετική επιστολή του Προέδρου της Δημοκρατίας, οι οποίες εστιάζονται τόσο σε θέματα αρχής όσο και νομοτεχνικής φύσεως ζητήματα, κατέληξε στα ακόλουθα σε σχέση με τα όσα αναφέρονται στην εν λόγω επιστολή:

1.         Η διάταξη του άρθρου 80.2 του συντάγματος αναφορικά με τους όρους και προϋποθέσεις υποβολής πρότασης νόμου δεν αφορά την προτεινόμενη διαδικασία κατάρτισης και έγκρισης του προϋπολογισμού της Βουλής, η οποία αποτελεί νέα και ανθύπαρκτη διαδικασία εντασσόμενη στην ευρύτερη διαδικασία ψήφισης του κρατικού προϋπολογισμού σε νόμο.  Σύμφωνα με την προτεινόμενη συνταγματική τροποποίηση, η νομιμοποιητική βάση της όλης διαδικασίας θα είναι αυτή καθ’ αυτή η θεσπισθησόμενη συνταγματική διάταξη, η οποία θα εξουσιοδοτεί τον Πρόεδρο της Βουλής να συντάσσει τον προϋπολογισμό της Βουλής, τηρουμένων σε κάθε περίπτωση των εκάστοτε καθοριζομένων από την εκτελεστική εξουσία ανωτάτων ορίων δαπανών και συμφώνως των ευρύτερων δημοσιονομικών συνθηκών. 

Ο συνταχθείς κατά τα ανωτέρω προϋπολογισμός, θα εγκρίνεται με απόφαση της Βουλής και ακολούθως θα καταχωρίζεται αυτούσιος και χωρίς μεταβολή στον κρατικό προϋπολογισμό προς ψήφιση σε νόμο. 

2.         Ο αναπεμφθείς νόμος ψηφίσθηκε μεν μετά από κατάθεση πρότασης νόμου στη Βουλή, αλλά επ’ ουδενί αυξάνει καθ’ οιονδήποτε τρόπο τις δαπάνες του προϋπολογισμού ως η θέση της εκτελεστικής εξουσίας.  Εκείνο που καθορίζει η προταθείσα με τον ψηφισθέντα νόμο συνταγματική τροποποίηση είναι την προτεινόμενη νέα διαδικασία σύνταξης του προϋπολογισμού της Βουλής χωρίς την εμπλοκή της εκτελεστικής εξουσίας ως προς τις προτεραιότητες και ανάγκες της νομοθετικής εξουσίας, χωρίς επ’ ουδενί η Βουλή να δύναται να εκφύγει των καθοριζόμενων εκάστοτε από την κυβέρνηση ανωτάτων ορίων δαπανών κατά τη σύνταξη του προϋπολογισμού της, γεγονός που προβλέπεται ρητά στην προτεινόμενη τροποποίηση.

3.         Η σύνταξη του προϋπολογισμού της Βουλής από τον Πρόεδρο της Βουλής των Αντιπροσώπων συνιστά πρώτιστα θεσμική πράξη, κατ’ αναλογίαν της σύνταξης του κρατικού προϋπολογισμού από τον Υπουργό Οικονομικών, σύμφωνα με το άρθρο 167 του συντάγματος και επ’ ουδενί προσλαμβάνει μορφή πρότασης νόμου.  Συναφώς η διαδικασία έγκρισης του ούτω συντασσόμενου προϋπολογισμού δι’ αποφάσεως της Βουλής, ούτως ώστε να προσδίδεται σε αυτόν η δέουσα τυπική δεσμευτικότητα και να διασφαλίζεται ταυτόχρονα ότι ουδεμία μεταβολή θα επέρχεται σε αυτόν κατά τον χρόνο ενσωμάτωσής του στον ευρύτερο κρατικό προϋπολογισμό για σκοπούς ψήφισής του ως μέρους του συνόλου σε νόμο, αποτελούν ασφαλιστικές δικλίδες της όλης διαδικασίας. 

Εν πάση περιπτώσει η ολομέλεια του σώματος, επ’ ουδενί σύμφωνα με την προτεινόμενη τροποποίηση, δύναται να εκφύγει των υπό της εκτελεστικής εξουσίας εκάστοτε καθοριζομένων ανώτατων ορίων δαπανών, καθότι ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας έχει σύμφωνα με το άρθρο 51.1 του συντάγματος το δικαίωμα αναπομπής απόφασής της Βουλής ή τμήματος αυτής. 

4.         Κατ’ ακολουθίαν των  επισημάνσεων που γίνονται στη σχετική επιστολή του Προέδρου της Δημοκρατίας αναφορικά με την υπεροχή του ευρωπαϊκού δικαίου και την ανάγκη σεβασμού της από τη νομοθετική εξουσία κατά τη σύνταξη του προϋπολογισμού της, όπως συναφώς τονίζεται και στην ίδια την επιστολή του Προέδρου της Δημοκρατίας, η υπεροχή αυτή καθώς και ο σεβασμός της από τη νομοθετική εξουσία εξυπακούεται, καθότι σύμφωνα με την Πέμπτη Τροποποίηση του Συντάγματος και ειδικότερα το άρθρο 179 του συντάγματος, ουδείς νόμος ή απόφαση της Βουλής των Αντιπροσώπων δύναται καθ’ οιονδήποτε τρόπο να είναι αντίθετοι ή ασύμφωνοι προς οποιαδήποτε υποχρέωση επιβάλλεται στη Δημοκρατία ως αποτέλεσμα της συμμετοχής της ως κράτους μέλους στην Ευρωπαϊκή Ένωση.  Συνεπώς η υπεροχή του υπερεθνικού ευρωπαϊκού δικαίου θεωρείται δεδομένη. 

          Τέλος, η επιτροπή επισημαίνει ότι οποιεσδήποτε παρατηρήσεις στην επιστολή του Προέδρου της Δημοκρατίας για την ανάγκη προσθήκης στο κείμενο της υπό αναφορά συνταγματικής τροποποίησης επιφυλάξεων ως προς τη δεσμευτικότητα άλλων συναφών διατάξεων του συντάγματος στο πλαίσιο της όλης διαδικασίας και/ή λεκτικών διασαφηνίσεων που να διασφαλίζουν την τήρηση τέτοιων διατάξεων, κρίνονται ως μη δόκιμες καθότι παραπέμπουν σε νομοτεχνική προσέγγιση ακολουθητέα κατά τη σύνταξη κοινών νόμων. 

          Η επιτροπή εν πάση περιπτώσει θεωρεί ότι τέτοιας φύσεως προσέγγιση, κατά το δυνατό πρέπει να αποφεύγεται σε σχέση με τροποποιήσεις του συντάγματος, δεδομένου ότι όλες οι διατάξεις του συντάγματος έχουν την ίδια τυπική ισχύ μεταξύ τους, χωρίς η μία να υπερισχύει της άλλης. 

          Υπό το φως όλων των πιο πάνω, η επιτροπή χωρίς να υιοθετεί στο σύνολό της την προτεινόμενη στην επιστολή του Προέδρου της Δημοκρατίας εισήγηση προς αντικατάσταση της προτεινόμενης με την υπό αναφορά συνταγματική τροποποίηση παραγράφου 7 του άρθρου 167 του συντάγματος, με νέα διατύπωση αυτής κατά τον υποδεικνυόμενο τρόπο για τους λόγους που επεξηγεί ανωτέρω, προχώρησε σε επαναδιατύπωση της συγκεκριμένης παραγράφου κατά τρόπο που κρίνει ότι αίρονται οποιεσδήποτε εγερθείσες ενστάσεις και/ή επιφυλάξεις εκ μέρους της εκτελεστικής εξουσίας.

          Συναφώς και επισυνάπτοντας επαναδιατυπωμένο κείμενο του αναπεμφθέντος νόμου, ειδικά όσον αφορά την προτεινόμενη με το άρθρο 2 αυτού προσθήκη νέας παραγράφου 7 στο άρθρο 167 του συντάγματος, ομόφωνα εισηγείται στη Βουλή όπως αποδεχθεί μερικώς την υπό αναφορά αναπομπή σε σχέση με τις υπό του Προέδρου της Δημοκρατίας επιμέρους παρατηρήσεις στο κείμενο αυτής, τις οποίες και έχει λάβει υπόψη κατά την επαναδιατύπωσή της για σκοπούς σαφέστερης απόδοσης του σκοπού των προτεινόμενων ρυθμίσεων. 

 

12 Ιουλίου 2019